W ubiegłym roku kluczowym tematem była kaucja, w tym roku będzie to rozszerzona odpowiedzialność producenta. Pozostaje pytanie, czy będzie to nowelizacja istniejącej ustawy opakowaniowej, czy zupełnie nowy akt prawny – mówi w rozmowie z ESG Trends Piotr Mazurek, Ekspert ds. Gospodarki Obiegu Zamkniętego, Konfederacja Lewiatan.
Zacznijmy od regulacji. Polska stoi przed koniecznością dostosowania krajowych przepisów do unijnych standardów ROP czyli Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta. Proces ten jest w toku. Co wiadomo na ten moment?
Piotr Mazurek: Przede wszystkim należy pamiętać, że Polska jako kraj nie dokonała jeszcze prawidłowej implementacji zapisów wynikających z art. 8a znowelizowanej dyrektywy odpadowej (2008/98/WE zmieniona dyrektywą (UE) 2018/851), czyli nie wprowadziła kompleksowego mechanizmu ROP. Niestety z tego powodu Komisja Europejska rok temu, w lutym 2024 r. wszczęła postepowanie przeciwko naszemu krajowi. Już w ubiegłym roku Ministerstwo Klimatu i Środowiska informowało, że rozpoczyna prace nad wstępnymi założeniami w tym zakresie.
Z ostatnich informacji przekazanych przez przewodniczącą podkomisji ds. monitorowania gospodarki odpadami, Gabrielę Lenartowicz, wynika, że Ministerstwo ma już te wstępne założenia dotyczące nowego modelu ROP w Polsce. Kluczowym jest to, że głównym operatorem systemu, czyli jednostką zarządzającą środkami finansowymi, będzie podmiot publiczny – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Jak na ten pomysł reagują przedsiębiorcy? Komu podoba się ta idea a komu nie?
PM: W ramach Konfederacji Lewiatan już od 5 lat działa grupa ds. Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta, która zrzesza liczne sektory zainteresowane tematem ROP, w tym wprowadzających produkty w opakowaniach, organizacje odzysku, recyklerów, producentów opakowań, oraz sieci handlowe. Większość przedstawicieli tej grupy wyraża zaniepokojenie planem scentralizowania systemu i powierzenia jego obsługi jednemu, państwowemu operatorowi.
Obawiają się, że taka struktura ograniczy kontrolę nad środkami finansowymi trafiającymi do systemu. Istnieje ryzyko, że fundusze nie będą efektywnie wykorzystywane na recykling i przetwarzanie odpadów.
Przykładem jest model funkcjonujący na Węgrzech – szacunki wskazują, że jedynie około 10 proc. wpłacanych tam środków faktycznie przeznacza się na recykling i zagospodarowanie odpadów.
Obecny system w Polsce działa od około 20 lat i opiera się na przekazywaniu obowiązków recyklingu, który spoczywa na wprowadzających, organizacjom odzysku, które współpracują z recyklerami i firmami zbierającymi odpady. System ten ma swoich zwolenników i przeciwników, ale jest już ugruntowany. Teraz zapowiadają się zmiany.
PM: Wdrażane zmiany wynikające z unijnych regulacji mogą znacząco go przekształcić. Kluczowe wyzwania to m.in. wysokie koszty administracyjne oraz ryzyko zbyt gwałtownych zmian, które mogłyby zdestabilizować rynek. Jedną z takich potencjalnych rewolucyjnych zmian według nowych założeń miałoby być zlikwidowanie organizacji odzysku opakowań.
Obecnie, organizacje te zdejmują z producentów i importerów znaczną część obowiązków związanych zagospodarowaniem ich odpadów. To one zajmują się skomplikowaną biurokracją, sprawozdawczością i raportowaniem w BDO, audytami i udzielają wsparcia w zakresie skomplikowanych przepisów środowiskowych. Likwidacja tych organizacji to krok wstecz, który przyniesie więcej szkody niż pożytku. W konsekwencji okaże się, że wszystkie te obowiązki spadną bezpośrednio na wprowadzających. Nie ma żadnych gwarancji, że publiczny operator, który ma je zastąpić, zapewni podobny poziom wsparcia.
Eksperci wskazują, że zamiast rewolucji lepsza byłaby ewolucja systemu, czyli pozostawienie obecnych ram, przy jednoczesnym dostosowaniu go do wymogów artykułu 8a dyrektywy odpadowej, który określa zasady Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta.
Jakie konkretne zmiany powinny zostać wdrożone, aby nowy system był zgodny z prawem unijnym, ale jednocześnie nie destabilizował obecnego modelu?
PM: Istotną kwestią jest sposób ustalania stawek opłat w systemie ROP. Ministerstwo zaproponowało, aby były one określane w drodze rozporządzenia. To rozwiązanie niesie duże ryzyko, ponieważ może prowadzić do ustalania stawek w oderwaniu od rzeczywistych kosztów netto gospodarowania odpadami.
Koszt netto oznacza, że od całkowitych kosztów zagospodarowania odpadów odejmuje się m.in. przychody uzyskane z ich przetworzenia. Innymi słowy, jeśli recykler sprzeda surowce wtórne z zyskiem, ten dochód powinien pomniejszyć opłaty ponoszone przez wprowadzających produkty na rynek. Jest to kluczowa zasada, jasno określona w przepisach unijnych, a konkretnie w artykule 8a dyrektywy odpadowej. Naszym celem jest zapewnienie, aby była ona respektowana, co przełoży się na bardziej sprawiedliwy podział kosztów.
Duże emocji budzi także tzw. ekomodulacja, czyli dostosowanie wysokości opłaty do rodzaju materiału, z którego wykonane jest opakowanie. Dlaczego to tak ważne?
PM: Chodzi nie tylko o podstawowy podział na plastik, papier czy szkło, ale także o uwzględnienie składu i łatwości recyklingu – na przykład czy dany materiał to czysty papier, czy papier pokryty lakierem albo wielomateriałowa mieszanka. Im łatwiejsze jest zebranie, segregacja i przetworzenie opakowania, tym niższa powinna być opłata, co zachęcałoby do stosowania bardziej ekologicznych rozwiązań.
Taki system funkcjonuje m.in. we Francji, gdzie wysokość opłat dla opakowań zależy od ich składu i wykończenia. Najniższe stawki obowiązują np. dla kartonów z minimalnym zadrukiem, które są łatwe w recyklingu, a wyższe dla tych wielobarwnych, lub z domieszką innego materiału np. folii. Choć takie rozwiązania mogą zwiększać atrakcyjność wizualną produktu dla konsumenta, jednocześnie utrudniają recykling – konieczne jest oddzielanie poszczególnych warstw w sortowniach, co podnosi koszty i wydłuża proces przetwarzania odpadów.
W jednej ze swoich publikacji wskazuje Pan, że rok 2025 będzie rokiem ROP, tak jak 2024 był rokiem pod znakiem kaucji. To oznacza, że trzeba liczyć się z opóźnieniami
PM: Trzeba mieć świadomość, że cały proces legislacyjny będzie długotrwały. Patrzę na to jak na kolejny trudny rok, w którym czeka nas prawdziwy maraton legislacyjny w zakresie ROP.
W ubiegłym roku kluczowym tematem była kaucja, w tym roku będzie to rozszerzona odpowiedzialność producenta. Choć cały proces rozłoży się na wiele miesięcy, to można się spodziewać momentów intensywnych prac – swoistych „sprintów legislacyjnych”. Szczególnie po wakacjach, od września do listopada, prawdopodobnie nastąpi przyspieszenie działań, aby jak najszybciej doprowadzić do zmian w przepisach. Mam nadzieję, że unikniemy wprowadzania przepisów na ostatnią chwilę i damy odpowiednio dużo czasu przedsiębiorcom na dostosowanie się do nich.
Pozostaje pytanie, czy będzie to nowelizacja istniejącej ustawy opakowaniowej, czy zupełnie nowy akt prawny. Na ten moment ministerstwo przedstawiło jedynie ogólne założenia, bez konkretnych propozycji legislacyjnych ani wskazania, jakie ustawy miałyby zostać zmienione.
Dla nas, jako przedsiębiorców, kluczowe jest to, aby system był transparentny i sprawiedliwy. Wiemy, że opłaty w ramach ROP będą znacznie wyższe i jesteśmy gotowi je ponosić, jednak jeśli ma to być rzeczywiście rozszerzona odpowiedzialność producenta, to właśnie producent, czyli w naszym porządku prawnym wprowadzający produkty na rynek, musi mieć realny wpływ na wysokość tych opłat oraz sposób ich wykorzystania. Nie może być tak, że odgórnie narzucony operator ustala stawki bez żadnej kontroli, taki system nie jest efektywny co wyraźnie pokazał przykład Węgier.
Czy w Pana opinii, producenci są gotowi do współpracy między sobą i tak jak w przypadku systemu kaucyjnego, stworzą koalicję i wspólnie będą negocjować warunki rozporządzenia i ewentualnej stawki?
PM: W przypadku systemu kaucyjnego ministerstwo zdecydowało się na model konkurencyjny z wieloma operatorami, tworzonymi przez prywatne przedsiębiorstwa. Kluczowe było to, żeby państwo nie sprawowało nad nimi bezpośredniego nadzoru – resort jedynie udzielał licencji na prowadzenie działalności. Obecnie mamy 5 operatorów z zezwoleniem Ministerstwa, ale wiemy, że kolejni już czekają ze swoimi wnioskami.
Natomiast w przypadku ROP ministerstwo zaproponowało zupełnie inny model – zmonopolizowany system państwowy. Nie chodzi o to, by z góry zakładać, że rozwiązania państwowe są gorsze, jednak doświadczenia z innych krajów europejskich pokazują, że systemy oparte na prywatnych operatorach działają efektywniej. Każdemu uczestnikowi rynku zależy bowiem na sprawnym funkcjonowaniu systemu i racjonalnym wydatkowaniu środków.
Główną obawą jest brak transparentności w zarządzaniu funduszami. Jeśli wszystkie środki trafiałyby do jednego „zbiorczego worka”, kontrola nad nimi mogłaby być znacznie trudniejsza. Oczywiście, to dopiero założenia i być może ministerstwo planuje wprowadzenie mechanizmów nadzoru czy weryfikacji przepływów finansowych. Jednak z perspektywy przedsiębiorców – wprowadzających produkty na rynek, organizacji odzysku, sieci handlowych i recyklerów – istnieje ryzyko, że kluczowa zasada kosztu netto nie zostanie zachowana.
Warto też zaznaczyć, że wśród firm odpadowych pojawiają się głosy popierające model państwowy. Uważają one, że może on pomóc w zmniejszeniu luki inwestycyjnej w sektorze gospodarki odpadami. Szczególnie przedsiębiorstwa komunalne, zajmujące się odbiorem odpadów, widzą w tym rozwiązaniu potencjalne korzyści finansowe.
Jednak kluczowe znaczenie powinni mieć producenci, dla których – zgodnie z przepisami europejskimi – ten system został stworzony. W polskim prawie używa się określenia „wprowadzający produkty na rynek”, ale merytorycznie odnosi się ono do tej samej grupy. To oni powinni mieć możliwość realnego wpływu na system, a także gwarancję jego transparentności. Nie jest to jedynie postulat branżowy, lecz kwestia zgodności z przepisami unijnymi, zwłaszcza artykułem 8a znowelizowanej Dyrektywy Odpadowej, określającym minimalne wymagania dla systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta.
Czy na tym etapie mówi się już o ewentualnych stawkach, które NFOŚiGW nałoży na przedsiębiorców?
PM: Zobaczymy, jak ministerstwo zdecyduje się na przedstawienie tego rozwiązania. Przykładowo na Węgrzech, minister ogłasza stawki na dany rok, a przedsiębiorcy muszą się do nich dostosować.
Problem polega na tym, że w takim modelu istnieje ryzyko, że nie zostanie zachowana zasada kosztu netto. Ustalane sztywno administracyjne opłaty nie dają możliwości uwzględnienia przychodów ze sprzedaży surowców z recyklingu. Ponadto mogą być łatwo zmieniane decyzją polityczną w dowolnym momencie, co wprowadza pewną nieprzewidywalność i dodatkowe ryzyko. Zamiast rynkowego mechanizmu, te opłaty byłyby ustalane przez polityków, co rodzi zagrożenie braku elastyczności w systemie.
Przedsiębiorcy, planując swoje budżety, muszą mieć zapewnioną stabilność i przewidywalność kosztów. Organizacje odzysku, które działają na rynku od około 20 lat, mogłyby tę przewidywalność zapewnić, ponieważ mają doświadczenie w zarządzaniu takimi systemami. Natomiast przeniesienie tych obowiązków do nowego modelu, którego szczegóły są jeszcze niejasne, może wprowadzić ryzyko chaosu.
Piotr Mazurek ekspert ds. Gospodarki Obiegu Zamkniętego, posiadający również wieloletnie doświadczenie w obszarze public relations i public affairs. W trakcie swoje kariery pracował głównie przy projektach związanych z szeroko pojętą gospodarką odpadami i farmacją, gdzie zajmował się monitorowaniem prac legislacyjnych, koordynacją stanowisk i kontaktem z decydentami. Doświadczenie zawodowe zdobywał m.in. w organizacjach odzysku oraz związkach branżowych.
W Konfederacji Lewiatan odpowiedzialny za regulacje związane z gospodarką opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, takimi jak dyrektywa SUP, rozporządzenie ESPR, PPWR czy system kaucyjny oraz ROP, a także za inne zagadnienia dotyczące Gospodarki Obiegu Zamkniętego. Koordynuje prace Rady GOZ oraz Grupy Roboczej ds. Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta.
Rozmawiała: Katarzyna Łabuz
Rozmowa ESG Trends
